2004年10月8日晚7：00，在西十二N309室，中国社科院财贸所研究员、经济学博士夏杰长先生就我国财政政策走势与地方公共服务职能转变的有关问题，为公司本科生、研究生、MPA学员及部分教师作了一场精彩的讲座。

本次讲座的主题是我国财政政策走势与地方公共服务职能转变，分为五大部分：经济运行形势与社会格局、积极财政政策转型势在必然、中性财政政策是艰难而现实的选择、公共服务性政府的国际经验、加快地方政府改革，转变地方政府公共服务职能。

一、 经济运行形势与社会格局

首先，夏先生指出：判断未来财政政策走势必须要对当前的经济运行形势与社会格局有一个清醒的认识。因为财政政策既服务于经济发展，也服务于社会事业的发展。而当前公平和效率之间的矛盾是我国公共政策首先要考虑的问题。这对矛盾如何解决呢？这就需要对我们目前的财政政策进行科学发展观下的重新定位。不能还以过去传统的财政政策理论（即仅从经济学的角度出发来制定财政政策），而公共政策不能仅仅考虑经济问题。经济问题发展到一定程度，社会矛盾的尖锐就成为我们应该关注的主要问题。夏先生强调：经济与社会的协调和可持续发展才是科学发展观视野下的正确的财政政策定位。

其次，针对目前国内关于目前中国经济是否过热的争论提出了自己的观点：目前我国经济确实存在过热的现象。为什么呢？

（一）判断经济过热的指标与评价方法

夏先生指出：经济运行形势与社会格局是判断一个国家财政政策走势的基本出发点。判断经济是否过热的评价指标主要有三点：

1. 经济增长率是否超过潜在的增长率；

潜在的增长率是指一个国家充分就业下的经济增长率，就是资源最大利用假设条件下的经济增长率。经济学家认为中国的潜在增长率是9——10％。而从今年的经济增长率来看，第一季度经济增长率为9.8％，第二季度为9.7％，显然已经接近了潜在增长率。由此可以看出：判断我国经济过热是有依据的。

2. 经济增长是否遇到资源环境的约束；

资源和环境是未来经济增长最主要的制约因素。目前中国创造了不到世界5％的GDP，却消耗了超过世界50％的煤炭，35％的水泥和35％钢材。所以说我国经济的高速发展是以牺牲资源的储备为代价的。目前我国已经消耗了大量的煤矿、石油、森林等自然资源，其中大部分是非可再生资源。这对我国未来的经济发展造成了很大的压力。目前已经出现了征兆，那就是发达地区的经济增长已经严重受到了煤炭、电力、水等资源的限制。

3. 经济运行是否面临通货膨胀的压力和不良贷款的增加的风险。

自去年下半年生产资料价格开始上涨，生产资料出厂价格指数的增长速度明显超过了居民消费价格指数和商品零售价格指数。这种现象的直接结果就是造成部分产品的积压，从而引起通货膨胀。虽然政府认识到情况的严重性，进行了宏观调控，并对某些行业如钢材、水泥、电解铝的投资进行了控制和打压，但从2004年8月总体投资又出现了反弹。所以今年宏观调控目标（把通货膨胀率控制在3％以内）的实现可能会出现困难，因为今年连续几个月的通货膨胀率都在5.3％以上。而国有四大银行的改制还刚刚启动，不良贷款还没有完全消化，部分行业和地方政府的盲目扩大投资又有可能新增加国有银行的不良贷款率。所以我国目前经济运行形势不容乐观。

但也不能简单和笼统的说经济过热。综合考虑我国经济形势，我们可以看出，目前我国经济总体来看确实存在过热现象，但是局部地区和部分产业并不过热。首先，从产业分布来看，第二产业过热，第一和第三产业并不过热；其次，从地区差异来看，东部沿海地区的经济过热，但东北和西部地区的经济发展水平还远远不能称为过热。

（二）、关注经济过热的隐患

夏先生认为目前我国经济过热虽然只是总体过热，局部不过热，但还是会对我国经济造成一定的不良影响。主要表现在以下三个方面：

1、 经济过热必然导致经济周期的大起大落；

从下图可以看出，自1980年改革开放20多年来，我国GDP增长率起伏很大，最高时接近16％，最低时只有不到4％；经济周期的大涨大落对经济的发展不利，并可能引起社会的不稳定。

2、 固定资产投资增长过快，将导致一系列经济和社会矛盾；

目前我国经济形势最不容乐观的就是固定资产投资增长过快，并且想要控制它的增速并不容易。由下图可以看出：从2004年1月到8月，固定资产投资完成额和进出口商品总额增速远远高于社会消费品零售总额和发电量增速。固定资产投资增长过快，将导致一系列的经济和社会矛盾。在经济方面，最主要的是造成消费偏冷。今年投资涨幅很大但消费增长率只有13.9％，可以看出投资明显过快。10％的消费增长率与50％的投资增长率极不平衡，造成消费对GDP的贡献减小。近年来我国贸易逐渐由顺差变为逆差也表明了我国经济确实过热，因为造成贸易逆差的主要原因是今年我国进口原材料大量增加。

固定资产投资增长过快，还造成了一系列社会问题和矛盾。比如地方政府盲目扩大钢材、水泥等行业的基建工程，造成重复建设，浪费了资源还给电力、水利和煤炭行业造成了很大的压力。在这些项目实施过程中存在一些贪污腐败问题，引起了人民群众的不满。

3、经济过热则助长和加大了金融风险，恶化了贸易条件。

货币供应量急剧增加和银行信贷规模迅速扩大是经济过热的重要支撑因素。贷款规模迅速扩大，从短期看对银行的呆坏账有稀释作用。但从长期看，由于有不少贷款支持了盲目投资和重复建设，经济增长速度放缓后，势必造成生产能力的闲置、浪费，影响企业的正常经营，他们通过高负债建起来的生产能力，将有相当大的一部分变成银行的不良贷款。据中国人民银行的货币政策执行报告提供的材料，去年中国钢铁、水泥、电解铝行业的投资，分别增长百分之九十六点六，百分之一百二十一点九和百分之九十二点九；而今年第一季度又出现大幅攀升，钢铁业又增长了百分之一百零七点二；水泥业又增长了百分之一百零一点四；电解铝业又增长了百分之三十九点三。如此惊人的投资增长，令到这三大行业对银行的依赖度明显增加，远远超出资产负债率的安全水平。这不仅会增加行业的投资风险，而且会大大增加银行信贷风险，为金融体系造成不可忽视的隐忧。

（三）、社会形势各种矛盾犬牙交错，对稳定发展构成威胁

主要表现在以下两个方面：

1、 贫富差距有进一步扩大的趋势

首先是居民收入差距逐步扩大。从下图可以看出，1991年我国的基尼系数不到0.3，而2000年已经超过了0.4；按照国际通用标准来看，基尼系数超过0.4表明居民收入差距较大了；如果再加上我国存在的严重的财富差距和实物差距的话，实际的贫富差距应该更大。

另外，城乡居民的收入增长率的发展增长速度差距较大。农民收入增长率长期落后于城市居民收入增长率。地区经济社会发展也存在较大差距，东西部地区经济发展水平差距明显。

2、我国已进入高失业阶段，就业形势极为严峻

随着经济体制结构改革，国有企业改制，我国已进入高失业阶段，就业形势极为严峻。从下图可以看出，全国城镇登记失业率已经从1998年的3.1上升到2003年的4.3。如果再考虑到目前还未统计的隐性失业现象，真实失业率估计在50％左右。随着高校的扩招，就业形势越来越严峻。我国的教育政策也由一定的缺陷，比如高校培养的劳动力结构不适应市场需求，基础教育还不完善，职业教育发展水平不高，以及相当一部分老员工就业取向还受到传统文化的影响等问题。

二、积极财政政策转型势在必然

针对目前经济过热的趋势，夏先生认为，现在中国所实行的积极的财政政策应适当转型，并逐渐淡出。理由如下：

1. 民间投资机制基本形成，积极财政政策调整不会影响到经济增长的态势；

2. 积极财政政策淡出有利于抑制部分行业投资过度；

3. 积极财政政策适度调整有利于抑制通胀压力；

4. 提高国债资金使用效率和宏观财政政策转型创造了良好的外部环境；

5. 国际市场的积极变化为积极财政政策转型创造了良好的外部环境；

6. 积极财政政策转型有利于市场经济完善和科学发展观的实施。

三、中性财政政策：艰难而现实的选择

中性财政政策这个说法是金人庆在今年5月27日上海召开的世界扶贫大会上提出来的。金人庆指出：我国的财政政策将由“积极”转向“中性”。这将成为我国财政政策的重大转折点。因为虽然经过预期调整，去年前三季度GDP的增长率还是高达8.5％；而中央经济工作会议却决定继续实施积极财政政策。

然而回顾积极财政政策在过去6年的实践，我们可以总结如下：

积极财政政策实际上是扩张性财政政策的代名词，它的基本内容就是增债＋扩支。积极财政政策在我国实施6年，取得的效益是拉动增长年均约1.8个百分点，然而成本是：建设国债累计发行额：8000亿元；特别国债发行额：2700亿元；国债余额：从6074.51亿元减至26635亿元；而债务负担率：由8.2％提升到22.8％。由此可以看出：积极财政政策必须加以改变，必须逐步向中性财政政策过渡。

（一）、中性财政政策的基本思路是收支安排要平衡

考虑到目前我国的经济现状，主要从以下三个方面入手：

1、 注意保持政策的连续性。

建议今年的赤字预算保持不变，维持在3198亿元；国债发行规模不减，控制在6153到7022亿元之间。

2、 逐步降低扩张力度

建议把赤字率逐步减到2.7％；长期建设国债从去年的1400亿元争取在2004年减少到1100亿元，并逐步取消发行；基建工程的投资应该逐步增加，争取在今年能从304亿元增加到354元并逐步增加到1000亿元。

3、 适时调整支出投向

搞好在建工程的续建工作；按照五个统筹的原则来解决公共服务和公共物品的欠帐；支持重大改革举措的出台。

（二）、中性财政政策时一个渐进的过程

它的本来含义是：财政收支要保持平衡，没有紧缩或扩张的影响；到目前为止，它还只是一种理想化的说法，只停留在理论层面和各国的逐步实践上，还不是解决我国目前经济过热问题的成熟药方，需要我们随着形势的发展和变化而加以调整。

这决定了中性财政政策的实施只能是一个渐进性的举措：要注意逐步降低扩张力度从而逐步逼近中性境界。具体的说，要做到以下几点：

•在支持重大改革举措出台中追求“中性”

•在结构优化中控制或压缩支出规模

•迅速启动新一轮税制改革

•立足于做好货币政策的“配角”

•进一步加强税收征管

•尽可能压缩财政赤字和国债发行

（三）、根据以上原则，结合我国具体情况，夏先生认为我们应该做到以下五个方面：

“中性”方略1：支持改革

目前经济过热的根本问题是我国的经济体制存在缺陷并且经济发展出现了结构失衡。要解决这个问题的根本举措只能是进一步深化改革，而对于财政政策改革这个开路先锋来说，应该做到以下几点：

• 避免在收入增长和支出膨胀之间形成“直通车”

• 支持改革举措出台的支出，扩张效应相对较小

• 实现财政支持经济增长方式的转换

• 加快体制转换步伐，铲除各种行政性手段“复归”土壤

“中性”方略2：结构优化

要改革目前的财政政策，控制或压缩财政支出规模是当然之举。具体来说,要做到三点：

• 国民经济结构和财政支出结构“双失衡”

• “有保有控”：支出总量控制下结构性调整

• 区别对待：倾斜＋适当压缩＋严格控制

即对于基本建设支出要逐步减少，而增加公共事业支出；逐步减少行政经费支出，增加科教文卫支出；逐步减少以“行政审批”手段拨付的支出，增加与支持改革有关的支出。

“中性”方略3：启动税改

作为财政政策中最重要的一个方面：税收制度必须进行改革。建国以来，我国已经进行了三次大的税制改革，每次改革都对经济的发展产生了积极的作用；所以我们有信心、也有能力把这次关键的税改做好。着眼于比较效应，扩支和减税两个途径，我们认为减税对我国的经济形势的改善能起更好的作用。经过几年的经济高速增长，我国目前的税收形势一片大好，税收总额逐年增长，因此启动税改，追求收支平衡的中性财政政策是有可行的基础条件的。

“中性”方略4：甘当“配角”

由于计划经济时代得特殊历史时期决定了财政政策在宏观调控中一直扮演”主角”的作用；在经济体制改革的过程中，国家为了平稳过渡，所以税制改革并没有随着计划经济向市场经济体制的过渡而进行。现行的税制以及不能适应目前我国经济的快速发展。按照经济学一般原理，反通缩一般是财政政策唱“主角”，而反通胀应该由货币政策唱“主角”。在目前经济过热，通货膨胀率达到5％以上的情况下，继续让财政政策扮演“主角”是不现实的。正确和符合实际的“搭配”应该是中性财政政策＋紧缩性货币政策。

“中性”方略5：压缩赤字

中性财政政策的核心是财政收支平衡，所以取消赤字是必要的，也是可能实现的。对于能否消除既有赤字，关键在于有关领导和部门能否消除政绩思维，能否放弃即得利益；同时也需要我们完善体制，统一思想，走出税改的怪圈。

• 取消赤字：必要之举＋可能之举

四、公共服务性政府的国际经验

夏先生以中国香港和韩国为例，认为二者都有值得借鉴的地方。就香港而言，香港过去是英国的殖民地，所以用的是英国模式，即是小政府，强调社会化的公共服务，强调民主，透明，廉政；而主权移交后，香港一度遭遇泡沫经济，股价、油价回落，失业率上升到7%。此时香港在公共服务上遇到了一些困难，但也进行了一些有效的改革。其中有两点值得借鉴：一是特区政府提供的公共服务注重多元化。注意发挥私人部门的作用，来弥补特区政府财力的不足，如给穷人提供庇所；二是特区政府特别关注老年人口的生活保障问题，如强迫公司给员工买养老保险等。同时进行公务员改革，适当压缩公务员和大学教授的工资，大家一起共渡难关。

夏先生认为，韩国的经验对中国更有借鉴意义，二者都是政府主导型的市场经济国家，都强调政府的作用，但也强调服务型政府的再建。韩国有六方面经验值得中国关注：

1．在公共场所提供免费信息系统和信息资料等，比如可以在纳税大厅发放免费的税法法规、财务信息等；

2．推行大办公室和窗口服务制度，强调办公室的公开透明度，使公务员可以和公民面对面，缩小二者之间的距离；

3．从方便顾客角度重新设置业务流程，减少顾客的不便，尽量使大家舒服满意；

4．大力开发行政信息资源，就是要做好统计工作，把资源对外进行公布；

5．倡导微笑服务，亲切服务，不论是从语言还是着装上都要尊重别人，使人民满意；

6．强调为民众提供全方位的便利服务。

五、加快地方政府改革，转变地方政府公共服务职能

通过对现行经济财政走势的分析和对其他地区与国家公共服务性政府经验的总结借鉴，夏先生认为，现阶段我国内地应加快地方政府改革，转变地方政府公共服务职能。对此他提出了五条有效的建议：

一是地方政府的角色定位。他认为地方政府应树立于“服务重于一切”的观念，政府应服务于人民，而不是向辖区居民索取。而老百姓的自我保护意识也有待于加强；

二是按照公共财政的要求，加强对政府支出的有效监督。财政监督是个盲区，很多纳税人不愿意交税，是因为他们不知道税收哪儿去了，没有享受到纳税人应有的知情权；

三是建立健全激励——约束相容的地方政府公务员机制。这主要是指要建立完善的激励机制和公务员监督机制。地方编制越做越大，但只有编制没有激励机制，是不行的，没有监督机制，就更不行；

四是建设公共服务型政府，要以人为本，着眼于解决当前突出的经济社会矛盾。目前主要是要大力解决公共卫生、基础教育、就业机会方面的突出问题；

五是要正确处理中央和地方政府的关系，充分发挥地方政府在公共服务中的主体作用。很长一段时间内，中央拿的钱多，做的事少；而地方却是做事多，拿钱少。现在应该充分发挥地方的积极性，把必要的权力下放给地方。

在这短短两个多小时的讲座中，夏先生以丰富的知识，广阔的视野以及幽默的谈吐征服了在座的每一个人。最后，讲座在同学们雷鸣般的掌声中结束。